קשרי חוץ (קש”ח) מודיעיניים במאה ה-21: לקחים מהניסיון המערבי ועקרונות לפיתוח אסטרטגיות קש”ח עתידיות

(geralt : יוני 2016. צילום Pixbay.com)

(geralt : יוני 2016. צילום Pixbay.com)

אודי גולן[1]
 מחקר עומק

על המכון לחקר המתודולוגיה של המודיעין

המכון לחקר המתודולוגיה של המודיעין במרכז למורשת המודיעין הוקם בשנת 2016, והוא עוסק בפיתוח תפיסות פעולה ומתודולוגיה לצורכי קהילת המודיעין בישראל ובעולם.

המכון נועד להוות מרחב לשיח על המתודולוגיה בקהילת המודיעין הישראלית ולחבר בינה לבין שיח רלוונטי בעולם: בקהילות מודיעין אחרות, באקדמיה ובמגזר העסקי.

המכון מתבסס על ניסיונם העשיר של אנשי קהילת המודיעין הפעילה בישראל, ועל הכתיבה הנרחבת בתחומי המודיעין והביטחון באקדמיה ובמכוני מחקר בארץ ובעולם.

תפיסת המכון היא שהמתודולוגיה הינה נדבך בפרקטיקה המודיעינית, ושהשילוב בין המעשה לתיאוריה חיוני לפיתוח הידע בתחום. לכן, בידי אנשי המעשה (הפרקטיקנרים) היכולת לפתח את תיאוריית המודיעין, אשר יישומה מזין את המשך פיתוח הידע לגבי העשייה המודיעינית.

המכון מפרסם את כתב העת “מודיעין הלכה ומעשה”: שלושת הגיליונות שפורסמו עד כה עסקו בשילוביות במודיעין, במודיעין בהשתנות מהירה וב”ביג דאטה” ומודיעין והגיליון הקרוב יעסוק בתודעה ומודיעין.

לצד זאת, פרסומי המכון כוללים מחקרי עומק, המתמודדים עם שאלות מתודולוגיות באופן ממוקד, ונכתבים על ידי חוקרי המכון או עמיתי המחקר בו, אנשי קהילת המודיעין או אנשי אקדמיה העוסקים בתחומי המודיעין והביטחון.

תוצר נוסף של המכון, “מבט מעבר לים”, נועד להאיר ולהנגיש סוגיות מתודולוגיות שונות, בהתבסס על הכתיבה האקדמית בנושאי מודיעין בעולם.

למכון קהילה רשתית של כ-400 חברים, שבה מועלים באופן תדיר עדכונים מתודולוגיים הן על-ידי חברי המכון והן על-ידי חברי הקהילה.

המכון עורך ימי עיון וסדנאות לטובת קהילת המודיעין הפעילה, מפגשים עם קורסים ושיתופי פעולה עם האקדמיה. בנוסף, המכון מקיים שיח עם מכונים מקבילים בחו”ל ומקיים כנסים יעודיים בנושא המתודולוגיה של המודיעין.

בראש המכון עומד תא”ל (מיל’) יוסי קופרוסר, לשעבר רח”ט מחקר באמ”ן. המכון נעזר בוועדה מייעצת ובה בכירים לשעבר בקהילת המודיעין, אנשי אקדמיה ועוד.

 

תוכן עניינים[2]

מבוא 4

פרק ראשון: ישראל – התפתחויות בתחום הקש”ח המודיעיני 

פרק שני – שיתוף פעולה מודיעיני בין-לאומי: גורמים מאיצים ומרסנים 

פרק שלישי: מודלים של קש”ח מודיעיני 

פרק רביעי: שילוב הקש”ח בתחומים השונים של עבודת המודיעין 

סיכום 

מקורות 

מבוא
  • היקף שיתוף הפעולה הבין-לאומי בתחום המודיעין, או בנוסח אחר, קשרי החוץ המודיעיניים (Intelligence Liaison) ועומקו, התרחבו מאוד מאז סיום המלחמה הקרה ובמיוחד בעקבות פיגועי 11 בספטמבר והתפשטות הג’יהאד העולמי. אדם סוונדסן, חוקר בולט בתחום זה, כינה זאת “הגלובליזציה של המודיעין”.[3]
  • גם מעצמה כארצות הברית, בעלת משאבים אדירים, תלויה בקש”ח מודיעיני, והיא משתפת פעולה עם יותר ממאה מדינות אשר מעניקות לה מידע וסיוע חיוניים (מומחיות בשפה ותרבות מקומית, נגישות ועוד) במסגרת המלחמה בטרור.[4] מדינות קטנות, שבעבר פעלו מודיעינית בעיקר באזורן, הפכו לשותפות חשובות במאבק הגלובלי נגד הטרור והרחיבו את שיתופי הפעולה המודיעיניים שלהן לאזורים נוספים. ארגוני מודיעין וביטחון פנים (שב”כ, FBI, משטרה) פיתחו אף הם את קשרי החוץ שלהם. זאת, נוכח אופיים הגלובלי וחוצה הגבולות של האיומים (טרור בין־לאומי, תפוצת נב”ק,[5] פשע בין-לאומי, סייבר) וגם בשל חומרת האיומים. ישראל גם היא הרחיבה את קשרי החוץ המודיעיניים שלה. לאחר פיגועי 11 בספטמבר ועליית האיום של הטרור הגלובלי, הוסרו מגבלות והוּדק שיתוף הפעולה עם שירותי מודיעין עמיתים.
  • התופעה הקיפה את כל מרכיבי קהילת המודיעין ובין השאר באה לידי ביטוי כאשר בשנת 2003 ענף ר’ באגף המודיעין, שהיה אחראי לתחום הקש”ח, הפך למחלקה לשיתופי פעולה מודיעיניים בין-לאומיים (מש”ב).[6]
  • התרחבות הקש”ח המודיעיני וחשיבותו הגוברת בתוך עבודת המודיעין וכמרכיב במדיניות החוץ והביטחון, מצדיקה עיסוק מקיף ושיטתי בנושא. מטרת מאמר זה היא לנתח את הניסיון המערבי בתחום הקש”ח המודיעיני מאז 11 בספטמבר ולהצביע על לקחים וכיוונים לאסטרטגיית קש”ח מודיעינית עתידית הרלוונטית לכלל הקהילה הישראלית.
  • המחקר יבחן כמה שאלות מרכזיות:
    • מהם הגורמים המשפיעים על יצירת והידוק קשרי חוץ מודיעיניים בין מדינות?
    • מהם הגורמים המונעים או מגבילים שיתוף פעולה מודיעיני בין מדינות?
    • כיצד משתלב הקש”ח המודיעיני בשלבים השונים של עבודת המודיעין (איסוף, מחקר וכולי)?
  • מבנה העבודה: בפרק הראשון יוגדר מהו הקש”ח המודיעיני, ינותחו מאפייניו, ויוצגו ההתפתחויות העיקריות בקש”ח המודיעיני של ישראל ובעולם. בפרק השני ינותחו הגורמים המשפיעים על שיתוף הפעולה המודיעיני הבין־לאומי (מאיצים וחסמים), ובפרק השלישי יוצגו מודלים של שיתוף פעולה מודיעיני ודפוסי שיתוף פעולה המאפיינים אותם. בפרק הרביעי ינותח אופן שילוב הקש”ח בתת־התחומים השונים של עבודת המודיעין. לסיום יוצגו דוגמאות לשיתוף פעולה מתקדם (שילוביות, מאגר משותף) ויובאו סיכום ממצאי המחקר וכיווני פעולה עתידיים לקש”ח.
  • יצוין כי סוגיית הקש”ח המודיעיני לא עמדה במוקד העיסוק האקדמי והמתודולוגי במודיעין. בדרך כלל, הקש”ח המודיעיני איננו מוצג כאחד השלבים החשובים ב”מעגל המודיעין”, המסגרת הקלסית לניתוח עבודת המודיעין, אלא מוזכר כתת־תחום בעל חשיבות מוגבלת של מערך האיסוף. סביר להניח שגם הרגישות הקיימת לגבי קשרי מודיעין, כאשר פעמים רבות עצם שיתוף הפעולה בין מדינות או פרטיו המדויקים נותרים חסויים לשנים רבות, הקשתה על מחקר הסוגיה.[7]
  • בשנים האחרונות החל להתפתח המחקר האקדמי העוסק בקש”ח מודיעיני. רוב המחקר הוא היסטורי ואמפירי באופיו. מאמרים אחדים ניסו לנתח מבחינה אנליטית את הגורמים המשפיעים על קש”ח מודיעיני, לאפיין סוגים או רמות של קש”ח מודיעיני, להצביע על הקשיים והדילמות הכרוכים בו ולהציע פתרונות אפשריים (שילוביות, היררכיה),[8] אולם מחקר זה נמצא עדיין בשלב ראשוני. נראה כי בתחום הקש”ח המודיעיני הקדים הידוק הקשרים המעשיים בין שירותי מודיעין את הפיתוח התורתי (אסטרטגיה ומתודולוגיה לקש”ח) ויש צורך לעדכן תורות ותפיסות שפותחו בתחום הקש”ח לאור היקף השינויים בזירה הבין־לאומית ובתחום המודיעין וקצבם.
  • שיטת המחקר והמקורות: רוב הפעילות בתחום הקש”ח המודיעיני היא חשאית והמידע בנושא, במיוחד כשמדובר בהיסטוריה בת זמננו ובאירועים עכשוויים, מוגבל וחלקי. המאמר מתמקד בארגוני המודיעין במערב ומתבסס על מקורות גלויים: עיתונות, מסמכים רשמיים (מסמכי מדיניות, דוחות ועדות חקירה). ספרי זיכרונות, ראיונות עם אנשי מודיעין לשעבר וכן ספרות תיאורטית בתחום המודיעין. המחקר ניסה לזהות את הסוגיות העקרוניות המרכזיות בניהול קש”ח בהתבסס על מקרים שפורסמו. ראיונות עם אנשי מודיעין בעלי ניסיון רב בתחום הקש”ח והמודיעין סייעו לנתח את הסוגיות העקרוניות והדוגמאות ולשבץ אותן בהקשר רחב יותר.
  • קש”ח מודיעיני: הגדרה ומאפיינים: המחקר האקדמי עושה שימוש במונחים קש”ח מודיעיני (Intelligence Liaison) או שיתוף פעולה מודיעיני ((Intelligence Cooperation בהתייחס לשיתוף פעולה מודיעיני בין שירותים זרים. משרד מנהל המודיעין הלאומי (ODNI) בארצות הברית הגדיר קש”ח מודיעיני כפעילות הכוללת מגעים רשמיים בין מרכיב של קהילת המודיעין האמריקאית לבין שירות מודיעין או ביטחון זר הקשורים ישירות לריגול, ריגול נגדי או פעילויות מודיעין אחרות.[9]
  • מרבית הקש”ח המודיעיני מתנהל בין שתי מדינות וליתר דיוק, בין שני שירותי מודיעין עמיתים. יש גם קש”ח מודיעיני רב־צדדי אך הוא משני. ניתן לציין שלושה תחומי שיתוף פעולה עיקריים:
  • העברת מידע – שירות מודיעין מעביר לשירות מודיעין עמית מידע מודיעיני שהוא מעריך שהוא רלוונטי עבורו.
  • חילופי הערכות ודיאלוג מחקרי.
  • שיתוף פעולה מבצעי-איסופי – שירותי מודיעין עמיתים משתפים פעולה במבצעים לאיסוף מודיעין ולצרכים אחרים.[10]
  • לעיתים שיתוף הפעולה המודיעיני איננו מאוזן משום שצד אחד הוא בעל יכולות מודיעיניות טובות יותר ושיתוף הפעולה הוא חלק מהיחסים המדיניים בין הצדדים. במקרים כאלה, ה”מחיר” יכול לבוא לידי ביטוי בתחומים צבאיים אחרים (לדוגמה, אימונים, פעילות מבצעית וכדומה) או בתחומים מדיניים. במקרים אחרים, חוסר האיזון הוא זמני ומשקף ציפייה לתמורה מודיעינית בטווח הארוך. ברוב המקרים קיים גם מרכיב של הדדיות ומיקוח בחילופי המידע ושיתוף הפעולה.
  • בעקבות פיגועי 11 בספטמבר חל גידול בהיקף פעילות הקש”ח הבין-לאומי, שיתופי פעולה בתוך המערב ובין מדינות המערב ובראשן ארצות הברית למדינות בכל רחבי הגלובוס, בעיקר בנושא הטרור, אך גם מול איומים גלובליים נוספים (תפוצת נשק בלתי קונבנציונלי, פשע בין-לאומי ועוד). מדינות המערב השיגו התקדמות בתחום שיתוף הפעולה המודיעיני ונחלו הישגים בהתמודדות מול הטרור (סיכול פיגועים, פגיעה קשה בארגון אלקאעידה), אך ידעו גם כישלונות (פיגועים קשים בתוך מדינות אירופה, צמיחת דאעש והצלחותיה) ונראה כי הן אינן מצליחות להדביק את קצב השינויים והאתגרים המתפתחים בזירה הבין-לאומית בשנים האחרונות.[11]
  • קיימת הכרה בצורך לשפר את שיתוף הפעולה המודיעיני נגד הטרור גם בתוך מסגרות שיתוף פעולה רב־מדינתיות ותיקות (“חמש העיניים”,[12] נאט”ו, האיחוד האירופי), שכל אחת מהן יוצאת מנקודת פתיחה שונה מבחינת עומק שיתוף הפעולה הקיים. אך יש מחלוקות ודילמות לגבי הדרך המיטבית לשיפור הקש”ח המודיעיני. הועלו ונבחנו אפשרויות שונות: יצירת מסגרת שיתוף פעולה ממוסדת היררכית (למשל, הצעה ליצירת שירות מודיעין אירופי משותף) או מבנה רשתי הכולל כמה ארגונים ומנגנונים של שיתופי פעולה בין מדינות, אך כרוך גם בכפילויות. מאמצים אלו נתקלו בקשיים ובחסמים שונים ולא הביאו לפריצת דרך בעומק שיתוף הפעולה (מחלוקות פוליטיות וחוקיות, בירוקרטיה, בעיות של ביטחון מידע, פערי יכולות, הקושי בהשגת אמון ואינטימיות במסגרות רבות משתתפים).[13]

     

[1] אודי גולן הינו דוקטורנט למדע המדינה באוניברסיטת בר אילן, חוקר בתחומי מודיעין ומדיניות חוץ וביטחון של ישראל.
[2]
אודי גולן הינו דוקטורנט למדע המדינה באוניברסיטת בר אילן, חוקר בתחומי מודיעין ומדיניות חוץ וביטחון של ישראל.תמונת השער של מחקר זה הועלתה באתר Pixbay.com, יוני 2016. צילום: geralt.ברצוני להודות למרואיינים אסף אוריון, ארי שועלי, חיים תומר, יוסי קופרוסר, סימה שיין, סמ"ר מיל' ש', ש"ט ופרופ' שלמה שפירא, על ההיענות ושיתוף הפעולה.
[3]
לסקירה על אודות הקש"ח המודיעיני הבין־לאומי במאה ה־20 ראו:Michael Herman, Intelligence Power in Peace and War, Cambridge: Royal Institute of International Affairs & Cambridge University Press, 1996, pp. 200-218.
לתקופה שאחרי 11 בספטמבר ראו:
Adam Svendsen, "The globalization of intelligence since 9/11: frameworks and operational parameters", Cambridge Review of International Affairs, Vol. 21, No. 1, March 2008, pp. 129-144 .

[4]
ב־2005 אמר בכיר ב־CIA שבכל מעצר או הרג של טרוריסט שביצע הארגון (מחוץ לעירק) היה מעורב סיוע משירות מודיעין זר. ראו:Daniel Byman, "The Intelligence War on Terrorism", Intelligence and National Security, 2014, Vol. 29, No. 6, pp. 837-863. על אודות העמקת שיתוף הפעולה המודיעיני בין ארצות הברית לגרמניה בעקבות פיגועי 11 בספטמבר ראו: SPIIEGEL Staff, "Germany's Deep Cooperation with the NSA", Spiegel Online, 18 June 2014.
[5]
נשק בלתי קונבנציונלי.
[6]
רונן ברגמן, "סיכול ממוקד", ידיעות אחרונות המוסף לשבת, 6 ביוני 2008, עמ' 8–9; רונן ברגמן, "בשירות הוד מלכותה", ידיעות אחרונות, מוסף 7 ימים, 5 בפברואר 2010, עמ' 24; יוסי מלמן ודן רביב, מלחמות הצללים המוסד וקהילת המודיעין, תל אביב: ידיעות אחרונות וספרי חמד, 2012 עמ' 454; אסף אוריון, "קשרי חוץ חשאיים ושיתופי פעולה מודיעיניים בין־לאומיים", בתוך שמואל אבן ודוד סימן טוב (עורכים), אתגרי קהילת המודיעין בישראל, המכון למחקרי ביטחון לאומי, תל אביב, יוני 2017, עמ' 109–110.
[7]
גבריאל אראל, מחקר עומק 2: מיפוי השיח האקדמי בנושאי מודיעין, המכון לחקר המתודולוגיה המודיעינית, מרס 2018; בשני ספרים, קובצי מאמרים שסקרו את פעילות קהילת המודיעין הישראלית: צבי עופר ואבי קובר (עורכים), מודיעין וביטחון לאומי, תל אביב: הוצאת מערכות ומשרד הביטחון, 1987; אפרים לפיד ועמוס גלבוע (עורכים), מלאכת מחשבת, תל אביב: המרכז למורשת המודיעין והוצאת ידיעות אחרונות, 2008. אין פרק או מאמר שהוקדש לנושא הקש"ח המודיעיני. מאמר אחד של דימה אדמסקי העוסק בהתמודדות המודיעינית של ישראל מול ברית המועצות מתייחס לקש"ח מודיעיני אך זה אינו נושא המאמר.H. Bradford Westerfield, "America and the World of Intelligence Liaison", Intelligence and National Security, Vol. 11 No. 3, July 1996, pp. 523.
[8] Stephane Lefebvre, "The Difficulties and Dilemmas of International Intelligence Cooperation", International Journal of Intelligence and Counter Intelligence, Vol. 16, 2003, pp. 527-542; Jennifer Sims, "Foreign Intelligence Liaison: Devils, Deals, and Details", International Journal of "and Counter Intelligence, Vol. 19, 2006, pp. 195-217; James I Walsh, "Defection and Hierarchy in International.Intelligence Sharing", Journal of Public Policy, Vol. 27, No. 2, 2007, pp. 151-181; Westerfield 1996.
קובי מיכאל, דודי סימן טוב ואורן יואלי, "התפתחות תפיסת השילוביות בארגוני מודיעין", מודיעין הלכה ומעשה, גיליון 1, המרכז למורשת המודיעין, דצמבר 2016, עמ' 6–24; ש"ט, "שיתופי פעולה מודיעיניים נגד ארגוני הג'יהאד העולמי", מודיעין הלכה ומעשה, גיליון 1, המרכז למורשת המודיעין, דצמבר 2016, עמ' 107–114.
[9] ההגדרה מתוך Office of the Director of National Intelligence, CI Glossary, https://definedterm.com/intelligence_liaison התרגום לעברית הוא של המחבר.
[10]
קיים כמובן מגוון רחב של מאפייני שיתוף פעולה בין מדינות. ראו: ש"ט, שיתופי פעולה מודיעיניים, עמ' 110–108;Simms, 196-202; Clough, 603 .
[11]
יוסי קופרווסר, השינויים הנדרשים בהתארגנות קהיליות המודיעין במערב נוכח אתגר הטרור העולמי, מודיעין הלכה ומעשה, גיליון 1, המרכז למורשת המודיעין, דצמבר 2016, עמ' 135–137.
[12]
חמש העיניים" ((Five Eyes היא הברית או מסגרת שיתוף הפעולה המודיעינית הוותיקה ביותר וההדוקה ביותר. היא החלה ב־1946 בהסכם שיתוף פעולה בתחום הסיגינט שנחתם בין ארצות הברית לבריטניה, ואליו צורפו קנדה, אוסטרליה וניו זילנד. ראו: J. Vitor Tossini, "The Five Eyes – The Intelligence Alliance of the Anglosphere", UK Defence Journal, 14 November 2017, https://ukdefencejournal.org.uk/the-five-eyes-the-intelligence-alliance-of-the-anglosphere/
[13] 
תרזה מיי, כאשר הייתה שרת הפנים של בריטניה בשנת 2016, קראה לחברות "חמש העיניים" להרחיב את שיתוף הפעולה המודיעיני ביניהן גם לתחומים נוספים:Charles Miranda, "Britain's new plan to tackle terrorism both home and abroad with controversial security alliance", News.com.au, 17 February 2016,